Stiftungen nach deutschem Recht und stiftungsähnliche Ansätze anderer Jurisdiktionen haben sich in den vergangenen beiden Jahrzehnten in der Finanziellen Zusammenarbeit als zuschussfinanziertes Fondsinstrument etabliert. Ihr Ursprung liegt im Naturschutzbereich. Die biologische Vielfalt ist oft dort hoch, wo die Kapazitäten für deren Erhalt gering und Anreize zur alternativen Nutzung hoch sind. Mit der Etablierung von Schutzgebieten sollen die Voraussetzungen geschaffen werden, den Reichtum an Biodiversität und lebenswichtiger Ökosystemdienstleistungen zu erhalten.
Das effektive Management dieser Gebiete verursacht laufende Kosten u.a. für das Personal, Ausrüstungsgüter und die Instandhaltung der Infrastruktur, für die vielerorts keine nachhaltige und deckende Finanzierung aus nationalen Haushaltsmitteln vorhanden ist. Hier setzen die meisten FZ-finanzierten Naturschutzstiftungen an: Aus den Erträgen des angelegten Stiftungsvermögens sollen die laufenden Kosten des Schutzgebietsmanagements dauerhaft und unabhängig finanziert werden. Aktuell wird mit knapp 30 Stiftungen bzw. stiftungsähnlichen Konstrukten in Form von Zustiftungen und anderen Beiträgen in deren Vermögen kooperiert, die im Weiteren als „FZ-Stiftungen“ bezeichnet werden. Von diesen FZ-Stiftungen wurden zwölf im Auftrag des Bundes gegründet. Die FZ Evaluierungsabteilung hat in einer Querschnittsevaluierung den entwicklungspolitischen Mehrwert dieses institutionellen Ansatzes in der FZ analysiert, mit folgenden Ergebnissen:
Die FZ-Stiftungen zeigen heute eine hohe Diversität hinsichtlich ihrer sektoralen Ausrichtung (wobei die Mehrheit der Stiftungen im Naturschutzbereich arbeitet), ihrem geographischen Fokus sowie der individuellen rechtlichen und inhaltlichen Ausgestaltung. Ihnen gemein ist die dauerhafte und von politischen Wellen unabhängige Verfolgung eines klaren, vom Stifter definierten Stiftungszwecks mittels des dafür bereitgestellten Stiftungsvermögens. Manche Stiftungen verfügen über ein Vermögen, das dauerhaft zu erhalten ist (Endowment), andere über eines, das über einen bestimmten Zeitraum aufzuzehren ist (Sinking Fund). Die Mehrheit der FZ-Stiftungen stellt eine Mischform aus beidem dar.
Der Institutionenaufbau ist zeit- und ressourcenaufwändig und amortisiert sich erst über die Jahre. Die Stiftungen verfügen über funktionsfähige Strukturen, wobei der Aufwand für deren soliden Aufbau jedoch teilweise unterschätzt wird. Die Governance ist meist klar strukturiert, die Besetzung der Gremien beeinflusst die Funktionalität aber stark. Zielkonflikte ergeben sich aus dem Steuerungsanspruch der Zustifter und der Autonomie der Institution einerseits, sowie zwischen der Unabhängigkeit der Stiftung und der Legitimation ihres Handelns auf lokaler Ebene und der notwendigen Ownership der Regierungen der Partnerländer andererseits. Diese Spannungsfelder haben bei unterschiedlichen Stiftungen auch zu einer Anpassung der Gremienzusammensetzung geführt.
Die Evaluierungsergebnisse zeigen, dass Stiftungen zielführend strukturiert werden können, um entwicklungspolitische Kernprobleme nicht nur im Naturschutzbereich adäquat zu adressieren. Auch im Finanzsektor haben sich Stiftungsansätze durch ihre Unabhängigkeit und Dauerhaftigkeit bewährt. Über Stiftungen lassen sich sowohl innovative Ansätze pilotieren und bei Erfolg skalieren als auch bewährte Ansätze der klassischen FZ in dauerhafte Strukturen überführen. Im Naturschutzbereich und insbesondere auch in fragilen Kontexten ermöglichen FZ-Stiftungen als unabhängige Institutionen eine langfristige effiziente Zusammenarbeit für die FZ und bieten gleichzeitig Verlässlichkeit für die Begünstigten– unabhängig von politischen Strömungen, Neuausrichtungen und Umorientierungen, die im Rahmen der staatlichen Zusammenarbeit ansonsten viel mehr Auswirkungen auf die Kooperation haben.
Stiftungen bieten ein großes Potential für ein gebergemeinschaftliches Engagement. Öffentliche und private Geber können als Zustifter die Aktionsrahmen der Stiftungen gemeinsam erheblich erweitern und zur Kohärenz des Engagements über die gemeinsame Struktur mit einer ausgewogenen Governance beitragen. Die Querschnittsevaluierung zeigt, dass dieses Potential bei vielen Stiftungen nicht den Erwartungen entsprechend ausgeschöpft wird – insbesondere außerhalb des Naturschutzbereichs und im Hinblick auf die Höhe des finanziellen Engagements anderer Geber. Dies hat mehrere Gründe, u.a. zu geringe Zuschussmittel kleinerer Geber, um signifikante Beiträge zum Stiftungsvermögen leisten zu können, mitunter aber auch die eigenen Sichtbarkeitsansprüche größerer Geber, die im Aufbau eigener Strukturen münden. Private Zustiftungen in das Vermögen erfolgen auch meist in geringerem Maße als erhofft.
Gemeinnützige Stiftungen genießen generell einen guten Ruf und die Etablierung von Stiftungen bietet Deutschland als Geberland eine hohe Sichtbarkeit. Dieses Motiv ist sicherlich auch Grund für die Existenz mehrerer stiftungsähnlicher Ansätze unterschiedlicher Akteure mit ähnlichen Zielen auf globaler Ebene. Unklar bleibt, ob dabei Doppelungen hinreichend vermieden und Synergien realisiert werden können. Insbesondere regional agierende Stiftungen schaffen einen institutionellen Rahmen, der die Abstimmung zwischen verschiedenen Staaten erleichtern kann und die Möglichkeit bietet, grenzüberschreitende Probleme zu adressieren.
Kerngeschäft der Stiftungen ist die Zweckerfüllung zur Erreichung der vorgegebenen Ziele sowohl unter Verwendung der Erlöse aus der Kapitalanlage als auch der zum Verbrauch bestimmten Mittel. Gerade in Niedrigzinszeiten hat sich die zunehmend zu beobachtende Mischform einer Stiftung aus Endowment und Sinking Fund als dienlich erwiesen, da diese nicht ausschließlich von der Zinsentwicklung am Kapitalmarkt abhängen. Somit können kontinuierlich höhere Mittel eingesetzt werden, womit die notwendige Verlässlichkeit und Kontinuität gewährleistet werden können – wenn auch eine dauerhafte Unterstützung auf diesem Niveau dann von fortlaufenden Zustiftungen abhängt. Allgemein haben die FZ-Stiftungen auch im internationalen Vergleich eine angemessene Kapitalisierung erreicht und können ihren Zweck effektiv verfolgen. Die FZ ist und bleibt meist wichtigster Zustifter auch im weiteren Bestehen der Stiftungen.
Im Gegensatz zur klassischen Projektfinanzierung in der FZ erfolgt bei Stiftungen eine Einzahlung in das Vermögen, das dann von den Stiftungen am Kapitalmarkt angelegt wird, um die Erlöse in die Zweckerfüllung zu investieren. Diese Besonderheit erfordert eine genauere Untersuchung der Kapitalanlage – denn das Vermögen der Stiftung kann in Unternehmen (oder andere Assetklassen) investiert werden, deren Tätigkeiten dem Stiftungszweck dienlich sind, oder diesem auch zuwiderlaufen könnten. Die Anlage des Vermögens am Kapitalmarkt kann potenziell also– im Sinne eines sogenannten „Total Impact Approachs“ –zur Förderung des eigentlichen Stiftungszwecks genutzt werden, sollte aber zumindest diesem nicht zuwiderlaufen.
Die Evaluierungsergebnisse zeigen, dass die Kapitalanlage meist nicht mit dem Stiftungszweck vollends synchronisiert ist. Alle FZ-Stiftungen berücksichtigen Umwelt-, Sozial- und Governanceaspekte (ESG) bei der Kapitalanlage, indem sie in ihren Anlagerichtlinien sogenannte Ausschlusskriterien vorgeben. Diese sind aber nicht immer direkt am Stiftungszweck ausgerichtet. Ambitioniertere ESG-Strategien werden bei der Kapitalanlage, die in der Regel durch einen professionellen Asset Manager erfolgt, aber oft nicht gefordert. Die Vermeidung möglicher negativer Auswirkungen der Kapitalanlagen auf den Stiftungszweck sollte strukturierter gefordert, dokumentiert und berichtet werden und Potentiale für die Hebelung positiver Wirkungen im Sinne des Stiftungszwecks durch die Kapitalanlagen in Betracht gezogen werden. Hier können die FZ-Stiftungen ihre Möglichkeiten noch stärker nutzen, um materielle Chancen und Risiken zu kennen und durch erfahrene Asset Manager in die Kapitalanlagen zu integrieren. So können sie sich einem Total Impact Approach annähern, ohne das Kerngeschäft zu vernachlässigen.
Die Effizienz der FZ-Stiftungen liegt in ihrem soliden Aufbau mit klaren Abläufen und der notwendigen Flexibilität in der Zweckerfüllung bei sich ändernden Rahmenbedingungen. Die Verwaltungskosten variieren absolut als auch in Relation zu den Gesamtausgaben mitunter erheblich, lassen sich aber auch in Anbetracht der Diversität der Stiftungen und ihrer Aufgaben nicht vergleichen und sind generell einzelfallspezifisch zu beurteilen. Dennoch kann beobachtet werden, dass die Verwaltungskostenquote – also der Anteil der Verwaltungskosten an den Gesamtausgaben – mit zunehmender Kapitalisierung und längerem Bestehen der Stiftung sinkt.
Insbesondere durch ihr langfristiges und kontinuierliches Wirken tragen die Stiftungen zum Erreichen ihrer entwicklungspolitischen Ziele bei. Oft werden anspruchsvolle Ziele formuliert, mit langen Wirkungsketten, die eine große Zuordnungslücke zwischen dem Output und Outcome sowie insbesondere zwischen dem Outcome und dem Impact und Ziel der Stiftung aufklaffen lassen. Allgemeine Formulierungen beim Stiftungszweck erlauben eine hohe Flexibilität, müssen aber zur Messung von Zielen operationalisiert werden. Die Impactmessung ist bei globalen öffentlichen Gütern (wie Artenvielfalt, saubere Luft oder Erhalt des Ökosystems) methodisch herausfordernd, was ein Grund für das Fehlen wirkungsorientierter Monitoringsysteme ist. Dennoch belegen beispielsweise im Naturschutz wissenschaftliche Studien die Wirksamkeit von Schutzgebieten für den Erhalt der Biodiversität. Ein Beitrag von Naturschutzstiftungen zu diesen positiven Wirkungen kann daher plausibel abgeleitet werden. Die Evaluierung zeigt zudem, dass Stiftungen strukturbildend wirken durch die Förderung von Standards und Qualitätsanforderungen sowie die Etablierung und den Ausbau von Umwelt- und Sozialmanagementsystemen.
Aufgrund ihrer auf Dauer und für einen langfristigen Zeitraum etablierten Strukturen, bieten Stiftungen die notwendige Kontinuität, um insbesondere globale öffentliche Güter langfristig zu schützen und erfolgreiche Ansätze zu skalieren. Oft ungeklärt bleibt aber die Frage, wie die deutsche FZ sich aus den Stiftungen zurückzieht, so dass diese unabhängig fortbestehen oder – im Falle einer Verbrauchsstiftung- reibungslos aufgelöst werden können.
Der Stiftungsansatz hat sich in der FZ bewährt, eine kritische Auseinandersetzung im Einzelfall bleibt aber notwendig. Ob eine Stiftung gegründet werden und wie sie ihren Zweck erfüllen soll, sollte aus dem vorliegenden Kernproblem und seinem Lösungskonzept abgeleitet werden (form follows function). Struktur und Governance einer Stiftung sollten sich direkt an der intendierten Dauerhaftigkeit und Autonomie orientieren. Mit einem befristeten Zeithorizont etablierte Verbrauchsstiftungen mit hohem Steuerungsanspruch sind aus Effizienz- und Effektivitätsüberlegungen zu hinterfragen.
Vor dem Hintergrund der globalen Ziele insbesondere im Bereich des Biodiversitätserhalts ist davon auszugehen, dass gerade Naturschutzstiftungen weiter an Bedeutung gewinnen werden. Hier nimmt Deutschland bereits jetzt eine führende Rolle als wichtigster bilateraler Finanzier ein. Die Erfahrungen der FZ zeigen, dass Stiftungen als ein Instrument nachhaltiger und unabhängiger Finanzierung zum Schutz globaler öffentlicher Güter entwicklungspolitisch sinnvoll sein können.
