Dossier zu Biodiversitätsvorhaben im fragilen Kontext

Biodiversität beschreibt die Vielfalt von Arten, Ökosystemen und Lebensräumen. Nur wenn deren Zusammenspiel funktioniert, entstehen Systeme, die für den Menschen nützlich sind. Für grundlegende Bedürfnisse wie Nahrung, saubere Atemluft und Trinkwasser sind wir auf diese Systeme angewiesen; sie schützen uns vor Katastrophen wie Überschwemmungen und Erdrutschen, und sind als CO2-Senken essentiell für den Klimaschutz. Doch die Biodiversität ist gefährdet, weil Lebensräume zerstört oder die natürlichen Ressourcen übernutzt werden, z.B. durch Wilderei, Überfischung, oder Bergbau. Dadurch gehen Arten unwiederbringlich verloren, Ökosysteme geraten aus dem Gleichgewicht. Wissenschaftler sprechen bereits vom erdgeschichtlich sechsten Massensterben der Arten. Der Klimawandel wird diesen Prozess zusätzlich beschleunigen. Der neueste Bericht des Weltbiodiversitätsrats (IPBES) vom 6. Mai 2019 hat dies in aller Dringlichkeit verdeutlicht. Die internationale Gemeinschaft hat sich im Rahmen des Übereinkommens über die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity, CBD) Ziele gesetzt, um dem Verlust der Biodiversität entgegen zu treten. Zu deren Umsetzung sind wirksame Maßnahmen erforderlich: 2020 wird die CBD auf ihrer Conference of Parties in China weitere Beschlüsse bis 2030 fassen, um die Biodiversität auf der Erde zu erhalten.

Deutschland ist über die KfW inzwischen einer der größten Geber für den Erhalt von biologischer Vielfalt weltweit. Aktuell fördert die KfW Projekte in 51 Partnerländern. Zwischen 2014 und 2018 hat die KfW Vorhaben zum Erhalt der Biodiversität von insgesamt 2,1 Mrd. EUR zugesagt. Mit 46 % kommt fast die Hälfte der Mittel davon Lateinamerika und der Karibik, Afrika 24 %, Asien 14 % und Europa/Kaukasus 9 % zugute. Mit 7 % der Mittel werden überregionale Vorhaben unterstützt. Dabei arbeitet die KfW intensiv mit der Internationalen Naturschutzunion (IUCN) und auch mit Nichtregierungsorganisationen wie dem World Wide Fund for Nature (WWF) und der Zoologischen Gesellschaft Frankfurt (ZGF) zusammen. Aus ihrer langjährigen Projektarbeit verfügen sie über viel Erfahrung, wie sich Naturschutz und die Verbesserung lokaler Lebensgrundlagen intelligent verbinden lassen.

Die KfW verfolgt das Ziel, natürliche Lebensräume möglichst großräumig zu erhalten. In Naturschutzprojekten werden seltener neue Schutzgebiete ausgewiesen, zumeist kommen die Maßnahmen Schutzgebieten zugute, die bereits seit Jahrzehnten existieren. Dort werden das Management unter Berücksichtigung der Interessen lokaler Nutzergruppen verbessert, oder dauerhafte Finanzierungsmechanismen aufgebaut. So sollen die Schutzgebiete langfristig bewahrt werden. Darüber hinaus fördert die KfW die nachhaltige Bewirtschaftung von Naturressourcen, z.B. in Waldbewirtschaftungsvorhaben. Im Rahmen dieser Vorhaben werden Anreize zum Walderhalt geschaffen, z.B. durch Vergütungssysteme, wie sie das internationale REDD-Programm vorsieht (REDD - Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation).

KfW-finanzierte Vorhaben für den Erhalt von biologischer Vielfalt werden als integrierte Programme konzipiert, die stets sowohl den Erhalt schützenswerter Ökosysteme als auch insbesondere die Unterstützung menschlicher Lebensgrundlagen, vor allem indigener und sonstiger besonders verwundbarer Bevölkerungsgruppen in den Mittelpunkt stellen. Um diesem hohen Anspruch gerecht zu werden, hat sich die KfW der Einhaltung internationaler Umwelt- und Sozialstandards verschrieben, welche in allen Vorhaben umgesetzt werden sollen. Die Standards für die menschenrechtliche Prüfung sind in der Nachhaltigkeitsrichtlinie der KfW Entwicklungsbank  (PDF, 481 KB, nicht barrierefrei)verbindlich festgelegt. Danach sind bei Vorhaben der Finanziellen Zusammenarbeit, die die KfW im Auftrag der Bundesregierung durchführt, die Standards der Weltbankgruppe, der Menschenrechtsleitfaden des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) sowie die „UN Basic Principles and Guidelines on Development-based Evictions and Displacement“ einzuhalten.

Die KfW überprüft den menschenrechtlichen Kontext sowohl im Vorfeld als auch bei der Umsetzung aller Vorhaben im Rahmen ihres Umwelt- und Sozialmanagementsystems. Die sich daraus ableitenden Sorgfaltspflichten greifen die Vorgaben des BMZ-Menschenrechtsleitfadens sowie die internationalen Standards auf und zielen darauf ab, menschenrechtliche Risiken, die sich aus den konkreten Sicherungsmaßnahmen des jeweiligen Schutzgebiets ergeben, zu identifizieren und diesen gegenzusteuern. Entsprechende Maßnahmen beinhalten beispielsweise die Beratung der Partnerorganisationen zu einschlägigen Normen und Standards im Schutzgebietsmanagement und die Aufnahme entsprechender Vorgaben in relevanten Dokumenten der Naturschutzbehörden. Deren Umsetzung wird durch Workshops und Fortbildungsmaßnahmen vor Ort gefördert. Dazu zählen insbesondere Trainings des Parkpersonals zu Menschenrechtsstandards, zur Anwendung des Prinzips der Verhältnismäßigkeit bei der Abwehr von Bedrohungen und zur Interaktion mit Anrainergemeinden.

Die Umsetzung der anzuwendenden Umwelt- und Sozialstandards stellt bei Schutzgebietsvorhaben insbesondere in fragilen Kontexten mit volatiler Sicherheitslage (z.B. im Kongobecken) allerdings eine große Herausforderung dar. Sie erfordert oft einen Prozess, in dem Rückschläge möglich oder – je nach Ausgangslage – sogar wahrscheinlich sind. Dieser Situation begegnet die KfW durch zusätzliche, auf den Schutzgebietskontext zugeschnittene Maßnahmen, die derzeit überprüft und weiterentwickelt werden. Hierzu zählen die Berücksichtigung menschenrechtlicher Anforderungen bei der Ausbildung von Wildhütern nach einschlägigen internationalen Standards, der zusätzliche Einsatz von Consultants für ad hoc Situationsanalysen vor Ort oder auch die Stärkung lokaler Beschwerdemechanismen.

Der Erhalt der Biodiversität kommt der gesamten Weltbevölkerung auf verschiedene Art und Weise zugute. Insbesondere profitiert jedoch die lokale Bevölkerung durch den Erhalt ihrer Lebensgrundlagen. Dabei ist klar: Naturschutz kann nur mit den Menschen vor Ort und nicht gegen ihren Willen erfolgreich sein.

In der Projektvorbereitungsphase werden Gespräche mit zivilgesellschaftlichen Vertretern der lokalen Bevölkerung geführt, um deren Unterstützung zu gewinnen. Schon zu diesem Zeitpunkt wird klar, dass es oftmals gilt, widerlaufende Interessen in Ausgleich zu bringen, was in der entsprechenden Projektkonzeption berücksichtigt wird. Konflikte zwischen verschiedenen Interessengruppen sind im Projektverlauf zu erwarten. In diesen Fällen strebt die KfW an, in der Projektdurchführung einen Beitrag zur Konfliktlösung zu leisten.

Werden Naturschutzgebiete ausgewiesen, bringt dies Nutzungseinschränkungen mit sich. Die Jagd auf Wildtiere, Holzeinschlag, und die Rodung von Flächen für die Landwirtschaft werden limitiert oder unterbunden. Ein Interessenausgleich mit tradierten Rechten der lokalen Bevölkerung ist daher Bestandteil der Vorbereitung und Durchführung von Maßnahmen im Rahmen unserer Schutzgebietsvorhaben, eine unbeschränkte Nutzung der Ressourcen liefe aber der Zielsetzung des Naturschutzes zuwider. Um Bewusstsein und Akzeptanz für die Maßnahmen zu schaffen und zu erhalten, wird die Bevölkerung verstärkt in Entscheidungsprozesse des Schutzgebietsmanagements eingebunden, z.B. in Form von regelmäßig stattfindenden Treffen von Parkmanagement und Vertretern der lokalen Gemeinden. Außerdem ist es wichtig, als Kompensation für die Nutzungseinschränkungen alternative Einkommensquellen zu fördern, die im Einklang mit dem Erhalt der Biodiversität stehen. Solche können beispielsweise durch Verdienstmöglichkeiten über Anstellungen und ggf. Ausbildung im Bereich des Parkmanagements (z.B. als Parkwächter, Fährtenleser, Bauarbeiter, etc.), oder durch Impulse für die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung in den Anrainergebieten (z.B. Instandsetzung von Schulen oder auch die Rehabilitierung von Straßen, Pisten oder Brücken) entstehen.

Die KfW Bankengruppe hat sich schon 2008 in ihrer Erklärung zur Berücksichtigung der Menschenrechte in ihrer Geschäftstätigkeit dazu bekannt, die internationalen Menschenrechte in ihrem Ein-flussbereich zu achten und zu schützen. Die Menschenrechte sind somit nicht verhandelbare Grundlage jedes Engagements der KfW. Dies gilt nicht nur moralisch, sondern auch vertragsrechtlich. Jeder von den Projektpartnern der KfW verschuldete oder geduldete Verstoß gegen die menschenrechtlichen Standards bedeutet eine Verletzung der vertraglichen Vereinbarungen. Zu jedem Vorfall, von dem die KfW Kenntnis erhält, fordert sie die beteiligten Institutionen – den Projektträger, die Behörden der Partnerregierung, sonstige mitwirkende Organisationen und Consultants – dazu auf, umgehend die Umstände aufzuklären und alle Informationen vorzulegen. Falls erforderlich entsendet die KfW eigene Mitarbeiter, um vor Ort zu einer Einschätzung der Sachlage zu gelangen. Dabei ist ihr bewusst, dass in vielen Regionen eine rechtsstaatliche Ordnung fehlt und Justizsysteme schwach sind. Die KfW kann und wird keinen Einfluss auf einzelne Entscheidungen von Justizbehörden nehmen. Solange die Vorwürfe nicht zufriedenstellend aufgeklärt und glaubwürdige Gegenmaßnahmen ergriffen werden, greifen vertragliche Sanktionsmechanismen, die von ausgesetzten Zahlungen bis zur Rückforderung bereits ausgezahlter Mittel reichen.

Mit einem Rückzug der KfW und anderer Geberorganisationen wäre weder dem Erhalt der Biodiversität noch dem Schutz der Menschenrechte gedient. Die KfW sieht eine Aufgabe für die Entwicklungszusammenarbeit auch darin, in einem schwierigen, von Gewalt und schwachen Institutionen geprägten Umfeld zur Durchsetzung der Menschenrechte beizutragen. Für alle Menschen in Konfliktgebieten – auch für die Wildhüter – birgt das Leben und Arbeiten unter den dort herrschenden Bedingungen existenzielle Gefahren. Um zu erreichen, dass die Akteure ihr Handeln an menschenrechtlichen Standards ausrichten, ist die aktive Begleitung von außen ein wesentlicher Einflussfaktor. Die KfW und andere internationale Entwicklungsfinanzierer arbeiten konsequent darauf hin – mit Verträgen und Sanktionen, aber auch mit Anreizen und Beratung –, dass Sensibilität für Menschenrechte und eine Null-Toleranz-Politik für Verstöße als selbstverständliche Praxis ihrer Partnerorganisationen etabliert werden. Wie die Vorfälle im Kongobecken zeigen, ist diese Arbeit häufig nicht leicht und muss oft von einer Vielzahl von Maßnahmen begleitet werden. Die Gefahr von Rückschlägen wäre aber noch höher, wenn die externen Geber ihr Engagement beenden, und die damit verbundene kritische Beobachtung und die finanziellen Anreize ausbleiben. Ausbleibende Zahlungen können außerdem auch lokale Mitarbeiter, die keine Verfehlungen zu verschulden haben, in existentielle wirtschaftliche Bedrängnis bringen.

Im Hinblick auf die Biodiversität hätte die Einstellung der Entwicklungszusammenarbeit fatale Folgen. Ohne finanzielle Unterstützung durch externe Geber sinken die Erfolgsaussichten für den Schutz der Natur in Entwicklungsländern rapide, weil schlechte wirtschaftliche Bedingungen und vielerorts hohes Bevölkerungswachstum Druck auf die natürlichen Ressourcen mit sich bringen. In Konfliktgebieten, wo für viele Menschen die alltägliche Existenzsicherung im Vordergrund steht, gilt dies in noch verstärktem Maße. Funktionierende Ökosysteme wie im Kongobecken (dem zweitgrößtem zusammenhängenden tropischen Waldgebiet der Erde) sind ein ebenso unwiederbringliches wie unverzichtbares Gut – für den Planeten als Ganzes, und besonders für die Menschen vor Ort, deren aktuelle und zukünftige Lebensgrundlage auf dem Spiel steht.

Zu jedem der KfW bekannt gewordenen Vorfall wurden und werden die verantwortlichen staatlichen Projektträger vor Ort sowie weitere beteiligte Partner unverzüglich aufgefordert, alle Vorwürfe lückenlos aufzuklären. Darüber hinaus werden ausführliche Erkundigungen eingeholt. Dafür stützt sich die KfW nicht nur auf Informationen, die von ihren Partnerorganisationen vorzulegen sind, sondern auch auf Erkenntnisse, die sie mithilfe von Consultants sowie mit eigenen Mitarbeitern vor Ort gewinnt.

Die Vielzahl von Vorfällen hat gezeigt, dass die in Nationalparkprojekten im Kongobecken geschaffenen Mechanismen zur Verhinderung von und zum Umgang mit Menschenrechtsverletzungen nicht ausreichen. Für die weitere Arbeit in der Region werden die mit den beteiligten Organisationen vereinbarten Prozesse kontinuierlich überprüft und ggf. angepasst.

Zunächst wurden umgehend nach Bekanntwerden der Vorwürfe der Projektpartner, die staatliche kongolesische Naturschutzbehörde Institut Congolais pour la Conservation de la Nature (ICCN) und die weiteren Projektbeteiligten zur vollständigen Aufklärung der Vorwürfe aufgefordert. Für den mit besonders gravierenden Vorwürfen belasteten Salonga Nationalpark hat die KfW 2019 externe Experten beauftragt, die Aufarbeitung der Vorfälle zu analysieren und notwendige Anpassungen aufzuzeigen, um die Menschenrechte der Anrainerbevölkerung künftig stärker zu schützen. Die Ergebnisse der vorgelegten Untersuchung  (PDF, 624 KB, nicht barrierefrei) zeigen Mängel in den Kernbereichen der für Parkschutz und Anti-Wildereimaßnahmen maßgeblichen Strukturen- und Prozesse auf. Ein an internationalen Menschenrechtsstandards ausgerichtetes Managementsystem zum Einsatz der Parkwächter ist bisher nur im Ansatz entwickelt und findet in der Praxis kaum Anwendung. Beispielsweise erschwert ein mangelhaftes Berichtswesen bislang die systematische Untersuchung von erhobenen Vorwürfen zu Menschenrechtsverletzungen. Wesentliche Informationen zu Patrouillenverlauf, Teilnehmern oder besonderen Vorkommnissen sind oftmals nur schlecht dokumentiert, ein umfassendes GPS-Tracking von Patrouillen ist noch nicht flächendeckend umgesetzt. Positive Ansätze konstatieren die Experten dagegen bei der Entwicklung eines an internationalen Standards orientierten Beschwerdemechanismus, der Anrainern unter Wahrung ihrer Anonymität zukünftig die Möglichkeit geben soll, Beschwerden gegen Mitarbeiter des Parks vorzubringen.

Ein wesentlicher Pluspunkt des Berichts liegt in seiner differenzierten Einwertung des komplexen und fragilen Kontexts, in dem die Unterstützung der KfW für den Salonga Nationalpark stattfindet. Hier sind insbesondere institutionelle Schwächen der beteiligten staatlichen Akteure, mangelhafte Governance sowie fehlende Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit zu nennen. Die sich hieraus ergebenden Begrenzungen des Handlungsspielraums, innerhalb dessen Veränderungen im Rahmen des Vorhabens herbeigeführt werden können, werden realistisch eingeschätzt und finden in der Ausgestaltung der vorgeschlagenen Verbesserungsmaßnahmen Berücksichtigung. Wesentliche Maßnahmen, die im Rahmen der Weiterführung des KfW Engagements und unter enger Begleitung durch internationale Experten umgesetzt werden sollen, umfassen die Schaffung einer unabhängigen Managementkapazität zur Untersuchung vorgebrachter Vorwürfe und die disziplinarische Behandlung von Fehlverhalten des Parkpersonals; die Unterstützung ganzheitlicher Schulungen und fortlaufendes Mentoring für alle Parkwächter auf der Basis anerkannter Menschenrechtsansätze sowie die Einführung eines an internationalen Standards ausgerichteten Verhaltenskodex für Parkwächter.

In der Bewertung der vorgelegten Ergebnisse wurde die KfW durch das Deutsche Institut für Menschenrechte (DIMR) unabhängig begleitet. Der Bericht des DIMR ist hier  (PDF, 131 KB, nicht barrierefrei) einsehbar.

Die konkreten Vorwürfe bzw. Fälle wurden von ICCN/WWF an die entsprechenden Strafverfolgungsbehörden übergeben, weitere Analysen und Studien wurden durch den WWF und andere beteiligte Akteure durchgeführt. Sie sind weitestgehend abgeschlossen. Über die Ergebnisse berichtet der WWF auf seiner Webseite.

Vor dem Hintergrund der Vorwürfe hatte das das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) die Zahlungen für das gesamte FZ-Engagement im kongolesischen Naturschutzsektor zwischenzeitlich ausgesetzt. Dieser Entscheidung war eine sorgfältige Abwägung auch der möglichen negativen Auswirkungen einer Aussetzung der Zahlungen vorausgegangen. Ein genereller Zahlungsstopp für Projekte mit Beteiligung des WWF auch außerhalb der DR Kongo bestand jedoch nicht.

Ende Mai 2020 verständigten sich BMZ und ICCN im Rahmen eines „Memorandum of Understanding (MoU)“ auf die Bedingungen einer schrittweisen Wiederaufnahme der Zahlungen im Rahmen des FZ-Engagements. In dem MoU wurde eine Vielzahl von Maßnahmen zur Verbesserung und stärkeren Verankerung der menschenrechtlichen Thematik bei der kongolesischen Naturschutzbehörde vereinbart. Insbesondere wurde die Rolle der internationalen Nichtregierungsorganisationen (INROs) gestärkt und vereinbart, dass in Zukunft Ko-Managementverträge zwischen INROs und ICCN für eine reguläre FZ-Finanzierung von Schutzgebieten im Rahmen der direkten Kooperation mit ICCN notwendig sind. Ausnahme dazu bildet die Förderung des Schutzgebiets Ngiri, für das im Kontext einer möglichen weiteren deutschen Unterstützung analysiert werden soll, ob ein stärker gemeindebasiertes Managementmodell eingeführt werden kann. Darüber hinaus sollen in den Schutzgebieten schrittweise robuste Risikoanalysen auf Grundlage international anerkannter Standards, wie beispielsweise der Voluntary Principles on Security and Human Rights (VPSHR) durchgeführt werden. Diese sollen Sicherheitsrisiken identifizieren, die aus politischen, ökonomischen oder sozialen Kontextbedingungen oder Veränderungen erwachsen können, und relevante Aspekte wie die Kapazität der lokalen Strafverfolgungsbehörde und Justiz, die Menschenrechtsbilanz der Sicherheitskräfte, Paramilitärs sowie lokaler und nationaler Strafverfolgungsbehörden miteinbeziehen. Auf Grundlage dieser Risikoanalysen sollen in einem zweiten Schritt gezielte und auf das jeweilige Schutzgebiet angepasste Maßnahmen umgesetzt werden. Weiterhin wurden ein weitreichendes Aus- und Fortbildungsprogramm, die Verbesserung der menschenrechtlichen Managementkapazitäten von ICCN im Rahmen der technischen Zusammenarbeit sowie eine verstärkte Unterstützung von Anrainern der Naturschutzgebiete beschlossen. Dazu zählt auch die schrittweise Einführung von Beschwerdemechanismen. Die vollständige Aufarbeitung der konkreten Vorwürfe durch die beteiligten Institutionen wurde zugesichert.

Die Umsetzung der Vereinbarung und insbesondere die Aufarbeitung der konkreten Vorwürfe zu Menschenrechtsverletzungen im Kontext des Naturschutzengagements der KfW in der DR Kongo werden weiterhin eng begleitet. Die Zahlungen zugunsten der einzelnen Schutzgebiete in der DR Kongo wurden und werden wie zwischen BMZ und ICCN vereinbart insbesondere nach Erfüllung der vereinbarten Voraussetzungen und unter Berücksichtigung der sozialen Bedürfnisse der Betroffenen schrittweise wieder aufgenommen.

Ein wesentlicher Erkenntnisgewinn aus der Zusammenarbeit mit dem DIMR liegt in der Abstraktion des Fallbeispiels Salonga auf die Rolle und Verantwortlichkeit der KfW für Wahrung und Schutz von Menschenrechten in von ihr finanzierten Vorhaben. Damit liefert der Bericht Anlass, über die konkrete Problemstellung hinaus die Arbeit der KfW hinsichtlich ihrer Kompatibilität mit den Anforderungen und Erwartungen zu überprüfen, die in einem dynamischen Menschenrechtsdiskurs von Seiten der Zivilgesellschaft an Akteure der Entwicklungszusammenarbeit gestellt werden. Hierzu zählt u.a. die Fragestellung, ob menschenrechtliche Risiken, insbesondere im Spannungsfeld mit lokalen Sicherheits- und Konfliktdynamiken, durch die gezielte und ineinandergreifende Nutzung der zur Verfügung stehenden Instrumente frühzeitig identifiziert werden. Werden Potentiale und Bedarfe für konfliktsensibles Planen und Umsetzen der Vorhaben systematisch aufgezeigt und weiterverfolgt?

Die Forderung nach erhöhter Transparenz findet Berücksichtigung. Die KfW Entwicklungsbank hat die öffentliche Verfügbarkeit projektbezogener Informationen über ihr Transparenzportal und die International Aid Transparency Initiative (IATI) in den vergangenen Jahren bereits deutlich ausgeweitet. Dies schlägt sich in einer deutlich verbesserten Bewertung im diesjährigen internationalen Aid Transparency Index nieder. Im Zuge der Digitalisierung der Geschäftsprozesse wird dieser Weg weiter verfolgt und werden zusätzliche Daten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht

Darüber hinaus sollen die Überlegungen des DIMR zur Rolle des KfW-eigenen Beschwerdemechanismus in den laufenden Prozess zu dessen Überarbeitung einfließen. Das DIMR wird der KfW hierbei auch weiterhin beratend zur Seite stehen.