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Dossier zu Biodiversitätsvorhaben im fragilen Kontext
Die seit Sommer 2017 aufgebrachten Vorwürfe zu Menschenrechtsverletzungen in von der KfW Entwicklungsbank geförderten Naturschutzgebieten vor allem im Kongobecken nimmt die KfW sehr ernst. Die KfW verabscheut jegliche Form von Gewalt und spricht Gewaltopfern und ihren Hinterbliebenen ihr Mitgefühl aus.
Nach einem Vorfall im Umfeld des Kahuzi-Biega Nationalparks im Osten der DR Kongo von August 2017 wurden der KfW die ersten Berichte zu Vorfällen im Umfeld des Salonga-Nationalparks im Mai 2018 durch die Rainforest Foundation UK bekannt gemacht. Im Nachgang haben sich Hinweise auf mögliche Menschenrechtsverletzungen auch in anderen Schutzgebieten ergeben. Außerdem kam es auch in jüngster Vergangenheit zu gewaltsamen Zusammenstößen zwischen Wildhütern, Wilderern, illegalen Minenbetreibern und lokalen Bevölkerungsgruppen.
Die KfW hat die verantwortlichen staatlichen Projektträger vor Ort sowie weitere beteiligte Partner, wie im Fall des Salonga Nationalparks den WWF, unverzüglich aufgefordert, alle Vorwürfe unmittelbar und lückenlos aufzuklären. Mit Vertretern dieser Institutionen steht die KfW in kontinuierlichem Austausch und begleitet die weiteren Entwicklungen.
Biodiversität beschreibt die Vielfalt von Arten, Ökosystemen und Lebensräumen. Nur wenn deren Zusammenspiel funktioniert, entstehen Systeme, die für den Menschen nützlich sind. Für grundlegende Bedürfnisse wie Nahrung, saubere Atemluft und Trinkwasser sind wir auf diese Systeme angewiesen; sie schützen uns vor Katastrophen wie Überschwemmungen und Erdrutschen, und sind als CO2-Senken essentiell für den Klimaschutz. Doch die Biodiversität ist gefährdet, weil Lebensräume zerstört oder die natürlichen Ressourcen übernutzt werden, z.B. durch Wilderei, Überfischung, oder Bergbau. Dadurch gehen Arten unwiederbringlich verloren, Ökosysteme geraten aus dem Gleichgewicht. Wissenschaftler sprechen bereits vom erdgeschichtlich sechsten Massensterben der Arten. Der Klimawandel wird diesen Prozess zusätzlich beschleunigen. Der neueste Bericht des Weltbiodiversitätsrats (IPBES) vom 6. Mai 2019 hat dies in aller Dringlichkeit verdeutlicht. Die internationale Gemeinschaft hat sich im Rahmen des Übereinkommens über die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity, CBD) Ziele gesetzt, um dem Verlust der Biodiversität entgegen zu treten. Zu deren Umsetzung sind wirksame Maßnahmen erforderlich: 2020 wird die CBD auf ihrer Conference of Parties in China weitere Beschlüsse bis 2030 fassen, um die Biodiversität auf der Erde zu erhalten.
Deutschland ist über die KfW inzwischen einer der größten Geber für den Erhalt von biologischer Vielfalt weltweit. Aktuell fördert die KfW Projekte in 51 Partnerländern. Zwischen 2014 und 2018 hat die KfW Vorhaben zum Erhalt der Biodiversität von insgesamt 2,1 Mrd. EUR zugesagt. Mit 46 % kommt fast die Hälfte der Mittel davon Lateinamerika und der Karibik, Afrika 24 %, Asien 14 % und Europa/Kaukasus 9 % zugute. Mit 7 % der Mittel werden überregionale Vorhaben unterstützt. Dabei arbeitet die KfW intensiv mit der Internationalen Naturschutzunion (IUCN) und auch mit Nichtregierungsorganisationen wie dem World Wide Fund for Nature (WWF) und der Zoologischen Gesellschaft Frankfurt (ZGF) zusammen. Aus ihrer langjährigen Projektarbeit verfügen sie über viel Erfahrung, wie sich Naturschutz und lokale Lebensgrundlagen intelligent verbinden lassen.
Die KfW verfolgt das Ziel, natürliche Lebensräume möglichst großräumig zu erhalten. In Naturschutzprojekten werden seltener neue Schutzgebiete ausgewiesen, zumeist kommen die Maßnahmen Schutzgebieten zugute, die bereits seit Jahrzehnten existieren. Dort werden das Management unter Berücksichtigung der Interessen lokaler Nutzergruppen verbessert, oder dauerhafte Finanzierungsmechanismen aufgebaut. So sollen die Schutzgebiete langfristig bewahrt werden. Darüber hinaus fördert die KfW die nachhaltige Bewirtschaftung von Naturressourcen, z.B. in Waldbewirtschaftungsvorhaben. Im Rahmen dieser Vorhaben werden Anreize zum Walderhalt geschaffen, z.B. durch Vergütungssysteme, wie sie das internationale REDD-Programm vorsieht (REDD - Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation).
KfW-finanzierte Vorhaben für den Erhalt von biologischer Vielfalt werden als integrierte Programme konzipiert, die stets sowohl den Erhalt schützenswerter Ökosysteme als auch insbesondere die Unterstützung menschlicher Lebensgrundlagen, vor allem indigener und sonstiger besonders verwundbarer Bevölkerungsgruppen in den Mittelpunkt stellen. Um diesem hohen Anspruch gerecht zu werden, hat sich die KfW der Einhaltung internationaler Umwelt- und Sozialstandards verschrieben, welche in allen Vorhaben Voraussetzung für ein finanzielles Engagement sind. Die Standards für die menschenrechtliche Prüfung sind in der Nachhaltigkeitsrichtlinie der KfW Entwicklungsbank (PDF, 481 KB, nicht barrierefrei)verbindlich festgelegt. Danach sind bei Vorhaben der Finanziellen Zusammenarbeit, die die KfW im Auftrag der Bundesregierung durchführt, die Standards der Weltbankgruppe, der Menschenrechtsleitfaden des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) sowie die „UN Basic Principles and Guidelines on Development-based Evictions and Displacement“ einzuhalten.
Die KfW überprüft den menschenrechtlichen Kontext sowohl im Vorfeld als auch bei der Umsetzung aller Vorhaben im Rahmen ihres Umwelt- und Sozialmanagementsystems. Die sich daraus ableitenden Sorgfaltspflichten greifen die Vorgaben des BMZ-Menschenrechtsleitfadens sowie die internationalen Standards auf und zielen darauf ab, menschenrechtliche Risiken, die sich aus den konkreten Sicherungsmaßnahmen des jeweiligen Schutzgebiets ergeben, zu identifizieren und diesen gegenzusteuern. Entsprechende Maßnahmen beinhalten beispielsweise die Beratung der Partnerorganisationen zu einschlägigen Normen und Standards im Schutzgebietsmanagement und die Aufnahme entsprechender Vorgaben in relevanten Dokumenten der Naturschutzbehörden. Deren Umsetzung wird durch Workshops und Fortbildungsmaßnahmen vor Ort gefördert. Dazu zählen insbesondere Trainings des Parkpersonals zu Menschenrechtsstandards, zur Anwendung des Prinzips der Verhältnismäßigkeit bei der Abwehr von Bedrohungen und zur Interaktion mit Anrainergemeinden.
Die Umsetzung der anzuwendenden Umwelt- und Sozialstandards stellt bei Schutzgebietsvorhaben insbesondere in fragilen Kontexten mit volatiler Sicherheitslage (z.B. im Kongobecken) allerdings eine große Herausforderung dar. Sie erfordert oft einen Prozess, in dem Rückschläge möglich oder – je nach Ausgangslage – sogar wahrscheinlich sind. Dieser Situation begegnet die KfW durch zusätzliche, auf den Schutzgebietskontext zugeschnittene Maßnahmen, die derzeit überprüft und weiterentwickelt werden. Hierzu zählen die Berücksichtigung menschenrechtlicher Anforderungen bei der Ausbildung von Wildhütern nach einschlägigen internationalen Standards, der zusätzliche Einsatz von Consultants für ad hoc Situationsanalysen vor Ort oder auch die Stärkung lokaler Beschwerdemechanismen.
Der Erhalt der Biodiversität kommt der gesamten Weltbevölkerung auf verschiedene Art und Weise zugute. Insbesondere profitiert jedoch die lokale Bevölkerung durch den Erhalt ihrer Lebensgrundlagen. Dabei ist klar: Naturschutz kann nur mit den Menschen vor Ort und nicht gegen ihren Willen erfolgreich sein.
In der Projektvorbereitungsphase werden Gespräche mit zivilgesellschaftlichen Vertretern der lokalen Bevölkerung geführt, um deren Unterstützung zu gewinnen. Schon zu diesem Zeitpunkt wird klar, dass es oftmals gilt, widerlaufende Interessen in Ausgleich zu bringen, was in der entsprechenden Projektkonzeption berücksichtigt wird. Konflikte zwischen verschiedenen Interessengruppen sind im Projektverlauf zu erwarten. In diesen Fällen strebt die KfW an, in der Projektdurchführung einen Beitrag zur Konfliktlösung zu leisten.
Werden Naturschutzgebiete ausgewiesen, bringt dies Nutzungseinschränkungen mit sich. Die Jagd auf Wildtiere, Holzeinschlag, und die Rodung von Flächen für die Landwirtschaft werden limitiert oder unterbunden. Ein Interessenausgleich mit tradierten Rechten der lokalen Bevölkerung ist daher Bestandteil der Vorbereitung und Durchführung von Maßnahmen im Rahmen unserer Schutzgebietsvorhaben, eine unbeschränkte Nutzung der Ressourcen liefe aber der Zielsetzung des Naturschutzes zuwider. Um Bewusstsein und Akzeptanz für die Maßnahmen zu schaffen und zu erhalten, wird die Bevölkerung verstärkt in Entscheidungsprozesse des Schutzgebietsmanagements eingebunden, z.B. in Form von regelmäßig stattfindenden Treffen von Parkmanagement und Vertretern der lokalen Gemeinden. Außerdem ist es wichtig, als Kompensation für die Nutzungseinschränkungen alternative Einkommensquellen zu fördern, die im Einklang mit dem Erhalt der Biodiversität stehen. Solche können beispielsweise durch Verdienstmöglichkeiten über Anstellungen und ggf. Ausbildung im Bereich des Parkmanagements (z.B. als Parkwächter, Fährtenleser, Bauarbeiter, etc.), oder durch Impulse für die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung in den Anrainergebieten (z.B. Instandsetzung von Schulen oder auch die Rehabilitierung von Straßen, Pisten oder Brücken) entstehen.
Die KfW Bankengruppe hat sich schon 2008 in ihrer Erklärung zur Berücksichtigung der Menschenrechte in ihrer Geschäftstätigkeit dazu bekannt, die internationalen Menschenrechte in ihrem Ein-flussbereich zu achten und zu schützen. Die Menschenrechte sind somit nicht verhandelbare Grundlage jedes Engagements der KfW. Dies gilt nicht nur moralisch, sondern auch vertragsrechtlich. Jeder von den Projektpartnern der KfW verschuldete oder geduldete Verstoß gegen die menschenrechtlichen Standards bedeutet eine Verletzung der vertraglichen Vereinbarungen. Zu jedem Vorfall, von dem die KfW Kenntnis erhält, fordert sie die beteiligten Institutionen – den Projektträger, die Behörden der Partnerregierung, sonstige mitwirkende Organisationen und Consultants – dazu auf, umgehend die Umstände aufzuklären und alle Informationen vorzulegen. Falls erforderlich entsendet die KfW eigene Mitarbeiter, um vor Ort zu einer Einschätzung der Sachlage zu gelangen. Dabei ist ihr bewusst, dass in vielen Regionen eine rechtsstaatliche Ordnung fehlt und Justizsysteme schwach sind, und für die KfW keine Einflussmöglichkeiten auf einzelne Entscheidungen von Justizbehörden bestehen. Solange die Vorwürfe nicht zufriedenstellend aufgeklärt und glaubwürdige Gegenmaßnahmen ergriffen werden, greifen vertragliche Sanktionsmechanismen, die von ausgesetzten Zahlungen bis zur Rückforderung bereits ausgezahlter Mittel reichen.
Mit einem Rückzug der KfW und anderer Geberorganisationen wäre weder dem Erhalt der Biodiversität noch dem Schutz der Menschenrechte gedient. Die KfW sieht eine Aufgabe für die Entwicklungszusammenarbeit auch darin, in einem schwierigen, von Gewalt und schwachen Institutionen geprägten Umfeld zur Durchsetzung der Menschenrechte beizutragen. Für alle Menschen in Konfliktgebieten – auch für die Wildhüter – birgt das Leben und Arbeiten unter den dort herrschenden Bedingungen existenzielle Gefahren. Um zu erreichen, dass die Akteure ihr Handeln an menschenrechtlichen Standards ausrichten, ist die aktive Begleitung von außen ein wesentlicher Einflussfaktor. Die KfW und andere internationale Entwicklungsfinanzierer arbeiten konsequent darauf hin – mit Verträgen und Sanktionen, aber auch mit Anreizen und Beratung –, dass Sensibilität für Menschenrechte und eine Null-Toleranz-Politik für Verstöße als selbstverständliche Praxis ihrer Partnerorganisationen etabliert werden. Wie die Vorfälle im Kongobecken zeigen, ist diese Arbeit häufig nicht leicht und muss oft von einer Vielzahl von Maßnahmen begleitet werden. Die Gefahr von Rückschlägen wäre aber noch höher, wenn die externen Geber ihr Engagement beenden, und die damit verbundene kritische Beobachtung und die finanziellen Anreize ausbleiben.
Im Hinblick auf die Biodiversität hätte die Einstellung der Entwicklungszusammenarbeit fatale Folgen. Ohne finanzielle Unterstützung durch externe Geber sinken die Erfolgsaussichten für den Schutz der Natur in Entwicklungsländern rapide, weil schlechte wirtschaftliche Bedingungen und vielerorts hohes Bevölkerungswachstum Druck auf die natürlichen Ressourcen mit sich bringen. In Konfliktgebieten, wo für viele Menschen die alltägliche Existenzsicherung im Vordergrund steht, gilt dies in noch verstärktem Maße. Funktionierende Ökosysteme wie im Kongobecken (dem zweitgrößtem zusammenhängenden tropischen Waldgebiet der Erde) sind ein ebenso unwiederbringliches wie unverzichtbares Gut – für den Planeten als Ganzes, und besonders für die Menschen vor Ort, deren aktuelle und zukünftige Lebensgrundlage auf dem Spiel steht.
Zu jedem der KfW bekannt gewordenen Vorfall wurden und werden ausführliche Erkundigungen eingeholt. Dafür stützt sich die KfW auf Informationen, die von ihren Partnerorganisationen vorzulegen sind, sowie auf Erkenntnisse, die sie mithilfe von Consultants sowie mit eigenen Mitarbeitern vor Ort gewinnt. In allen Vorhaben, in denen die Vorwürfe noch nicht hinreichend aufgeklärt werden konnten, hat die KfW ihre Zahlungen ausgesetzt. Ein allgemeiner Zahlungsstopp für Projekte mit Beteiligung des WWF besteht jedoch nicht.
Die Vielzahl von Vorfällen hat gezeigt, dass die in Nationalparkprojekten im Kongobecken geschaffenen Mechanismen zur Verhinderung von und zum Umgang mit Menschenrechtsverletzungen verbesserungswürdig sind. Für die weitere Arbeit in der Region werden die mit den beteiligten Organisationen vereinbarten Prozesse überprüft und ggf. angepasst. Im konkreten Fall der Vorwürfe im Umfeld des Salonga Nationalparks in der DR Kongo hat die KfW externe Sozialexperten beauftragt, die bisherige Aufarbeitung der Vorfälle zu analysieren, und Handlungsfelder für notwendige Anpassungen aufzuzeigen. Diese Untersuchung wird durch das Deutsche Institut für Menschenrechte unabhängig begleitet und soll bis spätestens Februar 2020 abgeschlossen sein. Im Anschluss wird die KfW die Öffentlichkeit über die Ergebnisse und die Schlussfolgerungen informieren.
Weitere Analysen und Studien wurden durch den WWF und andere beteiligte Akteure angestoßen oder bereits teilweise abgeschlossen. Die KfW steht mit allen Institutionen in engem Austausch zu den gewonnenen Erkenntnissen.
